致敬！听总书记点赞的西迁老教授忆往昔

人权法与其他人权论题的一个主要区别就在于，人权法由国家强制力予以确认和保证实施，具有内在的规定性和稳定性。

(四) 兼职代表制下人大对监察委员会的监督方式 监察体制改革不仅设立国家监察委员会作为与一府两院并行的新机构, 而且涉及到人民代表大会及其常委会、人民检察院、行政监察部门等现有机构及其职权的调整、衔接和分工合作, 是关乎国家重大宪制结构变动[18]的重大政治改革。2017年1月9日, 在监察体制改革试点不久, 监察部副部长肖培在十八届中央纪委第七次全会精神新闻发布会上表明, 监察委员会将对六大类人员进行监察, 分别是:国家公务员法所规定的国家公职人员, 包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员以及参照公务员管理的人员;法律授权或者政府委托来行使公共事务职权的工作人员;国有企业的管理人员;公办教育科研文化医疗体育这样的事业单位管理人员;群众自治组织中的管理人员;其他依法行使公共职务的人员。

后一种方案孙中山的五权宪法是首创。奉行三权分立的政治体制, 对权力的约束重在制衡;实行民主集中制原则的政治体制, 对权力的制约则倚重监督。二元监督体制和兼职代表制下, 人大对监察委员会的监督不宜采用报告工作的方式, 而应由监察委员会向同级人大常委会作专项工作报告, 同时采取多种监督机制充实和革新人大对监察委员会的监督方式。一方面, 国家机关的职权总是由具体的工作人员来行使的, 因此监督机关与监督人员并非两条平行线, 本身就是相互支撑、相互衔接的;另一方面, 如上文所述, 在监督人员时, 监察委员会与公职人员所在的国家机关之间具有配合与合作的关系。直接监督主要体现在人大及其常委会对由其选举或决定的官员的监督, 主要形式是依法对其进行罢免和撤职;间接监督体现为人大及其常委会对监察机关、检察机关纪法监督履职情况的监督, 主要是通过询问、质询、特定问题调查以及审议工作报告、专项工作报告等监督方式就监察机关、检察机关对涉嫌违纪、职务犯罪的国家机关工作人员是否履行了监督、问责职责予以监督。

即监察院不隶属于任何机关, 拥有独立行使监察权的宪法地位[9]。三是, 将党政领导干部和人员代表纳入国家监察委员会的监察范围, 并基于其人大代表的身份, 建立不同于一般监督对象的特殊监察机制。其二, 作为人大组成部分的人大代表是否应纳入国家监察委员会的监察范围?对人大及其常委会选举或决定的国家机关领导成员, 国家监察委员会是否有必要、有可能进行监察?具有人大代表身份的党政领导干部、人员, 其本职岗位上的公职行为是否应受到国家监察委员会的监察?这些都可能在监察委员会与人大之间形成交叉监督的关系, 是国家监察委员会改革及二元监督体制建构中不可回避的理论和实践问题。

(四) 兼职代表制下人大对监察委员会的监督方式 监察体制改革不仅设立国家监察委员会作为与一府两院并行的新机构, 而且涉及到人民代表大会及其常委会、人民检察院、行政监察部门等现有机构及其职权的调整、衔接和分工合作, 是关乎国家重大宪制结构变动[18]的重大政治改革。2017年1月9日, 在监察体制改革试点不久, 监察部副部长肖培在十八届中央纪委第七次全会精神新闻发布会上表明, 监察委员会将对六大类人员进行监察, 分别是:国家公务员法所规定的国家公职人员, 包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员以及参照公务员管理的人员;法律授权或者政府委托来行使公共事务职权的工作人员;国有企业的管理人员;公办教育科研文化医疗体育这样的事业单位管理人员;群众自治组织中的管理人员;其他依法行使公共职务的人员。后一种方案孙中山的五权宪法是首创。奉行三权分立的政治体制, 对权力的约束重在制衡;实行民主集中制原则的政治体制, 对权力的制约则倚重监督。

二元监督体制和兼职代表制下, 人大对监察委员会的监督不宜采用报告工作的方式, 而应由监察委员会向同级人大常委会作专项工作报告, 同时采取多种监督机制充实和革新人大对监察委员会的监督方式。一方面, 国家机关的职权总是由具体的工作人员来行使的, 因此监督机关与监督人员并非两条平行线, 本身就是相互支撑、相互衔接的;另一方面, 如上文所述, 在监督人员时, 监察委员会与公职人员所在的国家机关之间具有配合与合作的关系。

直接监督主要体现在人大及其常委会对由其选举或决定的官员的监督, 主要形式是依法对其进行罢免和撤职;间接监督体现为人大及其常委会对监察机关、检察机关纪法监督履职情况的监督, 主要是通过询问、质询、特定问题调查以及审议工作报告、专项工作报告等监督方式就监察机关、检察机关对涉嫌违纪、职务犯罪的国家机关工作人员是否履行了监督、问责职责予以监督。即监察院不隶属于任何机关, 拥有独立行使监察权的宪法地位[9]。三是, 将党政领导干部和人员代表纳入国家监察委员会的监察范围, 并基于其人大代表的身份, 建立不同于一般监督对象的特殊监察机制。第三, 应采取多种监督方式充实和革新人大对监察委员会的监督方式。

既要整合监督权, 使监察委员会监督的强度与被监督的权力的强度相当;又要加强对监督者的监督, 特别是健全人大对监察委员会的监督机制。第2条规定:全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员, 地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。我国人大代表的兼职制度也是一种移情机制, 即代表必须在参加生产、工作和社会活动中, 了解被代表者的愿望、需求和呼声并带到人民代表大会上, 使各个方面的意见在人民代表大会得到沟通, 进而使人大形成的决议能考虑和照顾各方面的利益。(1) 因此, 在监督国家机关和监督国家机关工作人员的二元监督体制中, 人大是监督国家机关的主体, 可以对国家监察委员会进行监督;国家监察委员会是监督国家机关工作人员的主体, 不能对与其平行的人民政府、法院、检察院进行机关监督, 更不能对产生它的人大进行机关监督, 否则人大与监察委员会之间就会形成两个国家机关之间的相互监督, 实质上就是一种权力制约关系。

其中, 关于设立专门国家监督机关的方案也有两种:一种是在人民代表大会设立一个独立的监督工作机构人民监察委员会或人民监督工作委员会, 接受来自社会公众的投诉和举报, 对反腐舆情进行汇集和初步审查, 享有一定的独立调查权、建议权、报告权等权力[7];一种是在国家机关体系中设置独立的人民监察委员会, 该监察委员会由全国人大产生, 向人大负责[8], 是统一的和独立的专职反腐败机构。各级人大代表代表人民的利益和意志, 执行代表职务, 参加行使国家权力, 意味着代表的行为也属于公职行为。

综上, 虽然人大代表在一定意义上也是代表人民行使管理国家和社会事务权力的公职人员, 但是无论是基于人大代表行使公职中的权力要素的性质, 还是基于代表理论与人大代表的监督路径、人大制度与国家机构间的权力结构关系, 以及二元监督体制下监察委员会监督人员的职责定位, 人大代表都不应纳入国家监察委员会的监察范围。可见, 人大代表是国家权力机关的组成人员, 是人民代表大会组织上、权力上的主体, 也是人民主权的象征 (stand for) 和行动 (acting for) (1)。

综上可见, 我国的人民代表大会制度代表理论融合了委托代表制和描述代表制的代表理论, 其最大特点就在于同时依托选举与同情两条路径来构建代表与被代表的关系, 而且同情机制有效地增强了因间接选举而弱化的代表与被代表之间的对应关系。因此, 代表已经超越了委托人-代理人关系。(二) 对国家机关监督与对国家机关工作人员监督的法理区分 在实践中, 任何一个国家机关的职权都是由具体的国家机关工作人员来行使的, 因此约束权力既要对国家机关作为一个机构整体的履职情况进行监督, 同时也要对代表国家机关行使职权的公职人员的具体职务行为进行监督, 二者相辅相成。国家监察委员会对这些人大代表在本职岗位上的公职行为的监督, 会在一定程度上影响人大代表的投票, 使得监察委员会工作报告难以在人大表决中得到客观的票数;反过来, 这些具有双重身份的人大代表, 也可能利用对监察委员会工作报告的投票权, 来牵制国家监察委员会对其公职行为的监督。另一方面, 在我国的人大制度与选举制度下, 代表选举因为多重的间接选举环节, 进一步减弱了选民与代表之间的对应关系, 因此选举和罢免两种监督方式, 皆因代表与选民对应关系的减弱而效果有限。(1) 马怀德教授认为国家监察委员会的监察对象包括中国共产党各级机关工作人员、各级人民政府工作人员、各级司法机关工作人员、各级人大机关工作人员、各级政协机关工作人员、民主党派各级机关工作人员、法律法规授权组织内行使国家公权力的国家工作人员、科教文卫体等事业单位的工作人员、国有企业管理人员, 共九类[13]。

所以, 监察委员会对行使公权力的公职人员的监察监督行为具有个体性、个别性和特殊性, 通过对个别公职人员廉政状况和履职合法性的监督和依法采取处理措施可以影响被监察对象整体的行为, 但是监察委员会对公职人员的监察, 是以不产生对被监督公职人员所在国家机关的监督制约效果为前提的。此外, 如前文所述, 二元监督体制中, 对人员的监督是否会在事实上形成对人员所在机关的监督是判断监察委员会监察范围的一个标准, 即如果监察委员会对人员的监督, 会在事实上产生监督制约人员所在机关的效果, 那么这类公职人员就不应纳入监察委员会的监察范围。

即国家监察委员会是在法治建设和法治反腐的需求下, 以把权力关进制度的笼子为目标, 对法与权关系的严肃回应, 因此其所监督的权是在法治约束之下的权力。如前所述, 基于我国的人大代表理论与选举制度, 代表与选民、选举单位的纽带关系相对较弱, 难以形成有针对性、实效性的监督。

(2) 从上述关于监察委员会监察范围的官方发布、学者观点和立法规定来看, 与人大相关的监察范围是比较清晰、一致的, 即人大机关工作人员属于监察委员会的监察范围, 而人大代表则不属于监察委员会的监察范围2017年1月9日, 在监察体制改革试点不久, 监察部副部长肖培在十八届中央纪委第七次全会精神新闻发布会上表明, 监察委员会将对六大类人员进行监察, 分别是:国家公务员法所规定的国家公职人员, 包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员以及参照公务员管理的人员;法律授权或者政府委托来行使公共事务职权的工作人员;国有企业的管理人员;公办教育科研文化医疗体育这样的事业单位管理人员;群众自治组织中的管理人员;其他依法行使公共职务的人员。

(二) 兼职代表制与人大代表监督的路径 监察体制改革在理论上和立法上已经明确了人大代表不属于监察委员会的监察范围, 实践中监察委员会与人大代表仍然可能存在的监察关系是基于兼职代表制度而产生的。实践中, 因应政治社会结构及其权力结构的差异, 不同国家、不同宪法约束权力的具体方式各不相同。针对监督党政领导干部代表中的上述问题, 从逻辑上可以有三种解决方案:一是, 推行人大代表的专职化。法官、检察官独立行使审判权和检察权是司法权的特质, 我国宪法和组织法对此也予以了明确规定, 因此对法官、检察官的监察要有合理的限度, 不应与审判独立、检察独立的法治价值相冲突。

人大是由人大代表组成的, 虽然人大作为一个整体不受其他国家机关的监督, 但是作为人大组成部分的、个体的人大代表则应该受到监督, 因为人大代表在行使代表职权的过程中, 也可能不当使用、甚至滥用职权。2018年3月审议通过的《中华人民共和国监察法》第15条规定的监察范围与上述观点基本相同, 即中国共产党的机关、人民代表大会及其常委会机关、人民政府、监察委员会、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商联机关的公务员及参照《公务员法》管理的人员;法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;国有企业管理人员;公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;基层群众性自治组织中从事管理的人员;其他依法履行公职的人员。

当然, 将党政领导干部和人员代表纳入监察范围必须同时注意以下几个方面的问题:第一, 监察委员会是对党政领导干部和人员代表的监督, 而非人大;第二, 人大代表的履职具有民主性和政治性, 监察委员会对党政领导干部和人员代表的监督要与选民的监督平衡、协调;第三, 监察委员会对党政领导干部和人员代表监督的依据、限度、程序等, 可以不同于对其他国家机关工作人员的监督;第四, 监察委员会对党政领导干部和人员代表监督也要尊重宪法和法律赋予人大代表在人身和言论上的保障性权利, 特别是尊重各级人大常委会依法享有的批准限制人大代表人身自由权利的许可权。三是, 对法官、检察官的监督。

即国家监察委员会是在法治建设和法治反腐的需求下, 以把权力关进制度的笼子为目标, 对法与权关系的严肃回应, 因此其所监督的权是在法治约束之下的权力。依法选举、决定国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关领导成员是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权, 由此对人大选举或决定的国家机关领导成员的监督也是人大监督权和人事任免权的重要内容。

举例来说, 监察委员会对人大机关工作人员廉政状况和依法履职的监察并不妨碍人大对自身工作人员履职状况的监督, 监察委员会的监察更侧重于发现履职中的廉洁状况以及违法和犯罪问题, 人大对自身工作人员的监督重点是要保证人大机关能有效地履行法定职权, 因此, 在对人大机关工作人员依法履职行为的监督上, 人大与监察委员会之间形成了相互分工、相互衔接和相互配合的关系。(三) 与人大代表相关的公职人员的分类监督机制 与人大代表相关的公职人员分为人大代表、人大代表选举或决定的官员、兼任党政领导干部、人员的人大代表三种类型, 其能否纳入国家监察委员会的监察范围, 以及如何监督, 也应分而论之。三是, 将党政领导干部和人员代表纳入国家监察委员会的监察范围, 并基于其人大代表的身份, 建立不同于一般监督对象的特殊监察机制。向人大常委会作专项工作报告, 既可以避免前述向人大报告工作存在的逻辑困境, 又可以落实人大对监察委员会的权力监督, 是较为可行的监督方式。

其二, 作为人大组成部分的人大代表是否应纳入国家监察委员会的监察范围?对人大及其常委会选举或决定的国家机关领导成员, 国家监察委员会是否有必要、有可能进行监察?具有人大代表身份的党政领导干部、人员, 其本职岗位上的公职行为是否应受到国家监察委员会的监察?这些都可能在监察委员会与人大之间形成交叉监督的关系, 是国家监察委员会改革及二元监督体制建构中不可回避的理论和实践问题。监察体制改革通过整合监察权, 重构国家监督体制和宪法权力结构, 形成了人民代表大会制度下的监督国家机关和监督国家机关工作人员的二元监督体制。

而以民意为基础的人民代表大会和人大代表是作出政治判断、政治决策的立法机构和人员, 其行使的权力是基于选举和信任的民主性、政治性权力。中共十八大以来, 我国推行监察体制改革的深层原因是, 权力运行中出现了行政权过于强大, 特别是党政一把手权力过于强大的问题, 而现有的立法权、纪检 (行政) 监察权、司法权和人大监督权的制约力或有限, 或缺位。

即监察院不隶属于任何机关, 拥有独立行使监察权的宪法地位[9]。这些来自政府、法院、检察院、人民团体、企事业单位的领导干部、公职人员、党员, 在其本职岗位上都属于国家监察委员会 (纪委) 的监察范围。